Рекомендации
Рассмотрев с участием членов Совета Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, бизнеса, научно-экспертного сообщества вопрос «О реализации Федерального закона от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», участники парламентских слушаний отмечают следующее.
Федеральным законом от 21 июля 2014 года № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 219-ФЗ) предусматривается введение новой системы регулирования негативного воздействия на окружающую среду, основанной на дифференцированном подходе и введении технологического нормирования воздействия на окружающую среду, основанного на наилучших доступных технологиях (далее – НДТ). При этом переход на новую систему регулирования осуществляется поэтапно. В период с 1 января 2019 года по 31 декабря 2022 года в первоочередном порядке должны быть выданы комплексные экологические разрешения (далее – КЭР) 300 предприятиям, включенным в Перечень объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, относящихся к I категории, вклад которых в суммарные выбросы, сбросы загрязняющих веществ в Российской Федерации составляет не менее чем 60 процентов (утвержден приказом Минприроды России от 18 апреля 2018 года № 154). Остальные предприятия, эксплуатирующие объекты I категории, оказывающие значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения НДТ, должны будут получить КЭР до 1 января 2025 года.
Обращаем внимание, что в соответствии с Перечнем поручений Президента Российской Федерации от 24 января 2017 года № Пр-140ГС по итогам заседания Государственного совета по вопросу «Об экологическом развитии Российской Федерации в интересах будущих поколений», состоявшегося 27 декабря 2016 года, предусмотрено исключение из перечня объектов государственной экологической экспертизы материалов обоснования КЭР. На данный момент указанные изменения не внесены в законодательство Российской Федерации.
Следует отметить, что сроки подготовки и издания нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона № 219-ФЗ, были значительно увеличены, в связи с чем у предприятий, которые должны обратиться до 31 декабря 2022 года за выдачей КЭР, могут возникнуть сложности с разработкой программ повышения экологической эффективности и получения КЭР.
По мнению ряда экспертов, прогнозируемый срок прохождения процедуры получения комплексного экологического разрешения весьма продолжителен и может достигать двух лет, что может негативно сказаться на исполнении природопользователями обязанности по получению комплексного экологического разрешения. Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о сокращении сроков рассмотрения межведомственной комиссией проекта программы повышения экологической эффективности с четырех месяцев до трех.
Дополнительные сложности при подготовке материалов обоснования комплексных экологических разрешений представляет неопределенность понятия «объект технологического нормирования», отсутствующего в федеральных законах и введенного приказом Минприроды России от 14 февраля 2019 года № 89 «Об утверждении Правил разработки технологических нормативов». В нормативных правовых актах не уточняется порядок определения «объекта технологического нормирования», разграничения технологического оборудования на крупных предприятиях I категории в целях выделения объектов технологического нормирования, при условии, что расчеты технологических нормативов осуществляются, прежде всего, для объектов технологического нормирования.
Не синхронизированы между собой сроки вступления в силу повышающих коэффициентов к плате за негативное воздействие на окружающую среду и наступления обязанности природопользователей по получению комплексного экологического разрешения. Указанные коэффициенты вступают в силу с 1 января 2020 года, в то время как срок подачи заявок на получение комплексных экологических разрешений (для первых 300 предприятий) истекает 31 декабря 2022 года. Таким образом, негативные последствия несоблюдения природопользователями нормативов допустимых сбросов и технологических нормативов (рост платы за негативное воздействие на окружающую среду в несколько раз) наступают ранее истечения срока исполнения обязанности по установлению нормативов в составе комплексного экологического разрешения.
До сих пор не согласованы между собой требования санитарного законодательства, рыбохозяйственных нормативов и технологического нормирования в соответствии с наилучшими доступными технологиями. В этой связи по ряду показателей предприятиям устанавливаются более высокие требования, чем требования НДТ.
Выявлены несоответствия между сведениями о технологических показателях НДТ, содержащихся в информационно-технических справочниках, и технологическими показателями НДТ, утвержденными приказами Минприроды России. Несоответствия касаются, в частности, отсутствия в приказах Минприроды России технологических показателей НДТ, указанных в информационно-технических справочниках или, напротив, в приказах Минприроды России присутствуют технологические показатели НДТ, не предусмотренные информационно-техническими справочниками. Указанные несоответствия делают нелегитимными показатели, используемые для расчета технологических нормативов, и создают риск выдачи КЭР, не соответствующего действующему законодательству.
С учетом определений понятий «технологические показатели» и «технологические нормативы», введенных Федеральным законом № 219-ФЗ, не представляется возможным установить, каким образом хозяйствующим субъектам при подготовке заявки на получение КЭР следует учитывать технологические показатели образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов, а также разрабатывать технологические нормативы физических воздействий.
Существенные риски создает запланированная актуализация информационно-технических справочников по НДТ, если при актуализации будут изменены технологические показатели НДТ. В отсутствие в законодательстве уточнений о продолжении действия комплексных экологических разрешений, полученных на основании технологических показателей, установленных до актуализации информационно-технических справочников, хозяйствующие субъекты, успевшие получить КЭР, могут быть вынуждены начать процесс их пересмотра, который является аналогичным получению нового КЭР. Кроме того, изменение технологических показателей может повлечь новые организационные, финансовые и времѐнные затраты для предприятий, у которых материалы обоснования КЭР находятся в высокой степени готовности, поскольку актуализация всех информационно-технических справочников должна завершиться одновременно с истечением срока получения КЭР для всех объектов I категории. Данная ситуация может создать проблемы в работе органов Росприроднадзора, поскольку запланировано к выдаче более 7 тысяч КЭР, а в связи с указанным выше обстоятельствами количество выдаваемых КЭР может значительно увеличиться.
Правовая неопределенность существует и в отношении перечня загрязняющих веществ, подлежащих контролю автоматическими средствами измерения на источниках выбросов загрязняющих веществ. Остается открытым вопрос, какие именно загрязняющие вещества подлежат автоматическому контролю:
все выбрасываемые и указанные в распоряжении Правительства Российской Федерации от 8 июля 2015 года № 1316-р «Об утверждении перечня загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды»;
вещества, массовый выброс которых превышает значения, установленные пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 13 марта 2019 года № 262 «Об утверждении Правил создания и эксплуатации системы автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ»;
вещества, технологические показатели выбросов которых в атмосферный воздух утверждены приказами Минприроды России.
Сложившая ситуация создает трудности в деятельности хозяйствующих субъектов при оснащении источников выбросов приборами учета и может привести к коррупциогенным рискам, связанным с деятельностью надзорных органов.
Обращаем внимание, что в настоящее время в нормативных правовых актах, регламентирующих выдачу комплексных экологических разрешений, отсутствуют положения, указывающие на включение квот выбросов в данные разрешения в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 26 июля 2019 года № 195-ФЗ «О проведении эксперимента по квотированию выбросов загрязняющих веществ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части снижения загрязнения атмосферного воздуха».
Отсутствует специальный механизм учета необходимости установления квот выбросов в отношении приоритетных загрязняющих веществ при технологическом нормировании выбросов.
Кроме того, установление квот выбросов после определения перечней приоритетных загрязняющих веществ может нивелировать правовое значение установленных комплексными экологическими разрешениями нормативов допустимых выбросов, технологических нормативов выбросов по данным загрязняющим веществам.
Начиная с 2019 года регулирование процессов образования и размещения осуществляется только в отношении отходов, образующихся на объектах I и II категории, определенных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды. Для объектов III категории установлено предоставление в уведомительном порядке отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов. В то же время до сих пор не внесены изменения с учетом требований Федерального закона № 219-ФЗ в части утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов ни в Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденный приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 года № 50, ни в Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утвержденный приказом Минприроды России от 16 февраля 2010 года № 30.
Учитывая изложенное, участники парламентских слушаний рекомендуют:
1. Правительству Российской Федерации:
1.1. Ускорить разработку, согласование и внесение в Государственную Думу проекта федерального закона, направленного на уточнение порядка выдачи комплексных экологических разрешений.
1.2. Рассмотреть вопрос внесения изменений в Федеральный закон № 219-ФЗ в части:
синхронизации сроков начала применения повышающих коэффициентов к плате за негативное воздействие на окружающую среду со сроками истечения исполнения природопользователями обязанности по получению комплексных экологических разрешений;
сокращения сроков рассмотрения межведомственной комиссией проекта программы повышения экологической эффективности с четырех месяцев до трех;
возможности разработки и одобрения программ повышения экологической эффективности вне рамок процедуры получения комплексного экологического разрешения, в том числе в целях сокращения итоговых сроков получения комплексного экологического разрешения.
указания на обязанность утверждения Минприроды России технологических показателей наилучших доступных технологий в соответствии со сведениями о технологических показателях, содержащимися в информационно-технических справочниках;
устранения правовой неопределенности относительно порядка установления технологических показателей образования отходов производства и потребления, потребления воды и использования энергетических ресурсов, а также разработки технологических нормативов физических воздействий;
введения понятия «объект технологического нормирования» и установления критериев его определения;
регламентации вопросов действия комплексных экологических разрешений, в случаях, когда изменяются технологические показатели НДТ в информационно-технических справочниках;
установления возможности разработки и утверждения плана мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности в случае соблюдения нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов в целях реализации мероприятий, предусмотренных пунктом 4 статьи 17 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», получения государственной поддержки в целях охраны окружающей среды;
установления возможности и порядка корректировки плана мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности в случае изменения значений нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, технологических нормативов;
увеличения максимального срока, на который могут быть разработаны и утверждены планы мероприятий по охране окружающей среды, программы повышения экологической эффективности организаций, осуществляющих водоотведение, до 14 лет;
приведения требований пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 29 июля 2017 года № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О водоснабжении и водоотведении» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в соответствие с пунктом 8.2 статьи 11 Федерального закона № 219-ФЗ в части признания планов снижения сбросов организаций, осуществляющих водоотведение, разработанных после 1 января 2019 года, планами мероприятий по охране окружающей среды или программами повышения экологической эффективности;
установления закрытого перечня информации, включаемой в состав заявки на получение комплексного экологического разрешения, в отношении которой требуется наличие документов, подтверждающих соответствие такой информации санитарно-эпидемиологическим требованиям, а также порядка получения документов, подтверждающих данное соответствие.
1.3. Ускорить подготовку изменений в законодательство Российской Федерации в части исключения из перечня объектов государственной экологической экспертизы материалов обоснования комплексного экологического разрешения.
1.4. Рассмотреть вопрос внесения изменений в Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» в части уточнения объекта государственной экологической экспертизы федерального уровня (проектной документации объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории уровня) в целях исключения необходимости проведения такой экспертизы в отношении отдельных сооружений объектов I категории или их совокупности, строительство или реконструкция которых не повлечет изменение области применения наилучших доступных технологий, видов негативного воздействия, качественных и (или) увеличение количественных характеристик выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, размещаемых отходов.
1.5. Рассмотреть целесообразность внесения изменений в часть 4 статьи 60 Водного кодекса Российской Федерации в отношении исключения запрета на проектирование прямоточных систем технического водоснабжения для тепловых электрических станций при условии соблюдения установленных в схемах комплексного использования и охраны водных объектов лимитов и квот забора водных ресурсов.
1.6. Ускорить разработку, согласование, утверждение и государственную регистрацию:
проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении технологических показателей наилучших доступных технологий в сфере очистки сточных вод с использованием централизованных систем водоотведения поселений или городских округов»;
проекта приказа Минстроя России «Об утверждении перечня документов, подтверждающих, что централизованная система водоотведения (канализации) является централизованной ливневой системой водоотведения (канализации), предназначенной для отведения поверхностных сточных вод с территории поселения или городского округа»;
проекта приказа Минпромторга России, устанавливающего порядок рассмотрения и одобрения проекта программы повышения экологической эффективности.
1.7. Дать поручение Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации о подготовке изменений в законодательство Российской Федерации в части установления перечня загрязняющих веществ, подлежащих контролю автоматическими средствами измерения на источниках выбросов загрязняющих веществ.
2. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации совместно с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования:
2.1. С учетом правоприменительной практики подготовить предложения для внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2015 года № 1029 «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий» в части урегулирования вопросов учета строящихся объектов и уточнения перечня данных критериев для пищевой промышленности, энергетической сферы и объектов IV категории, а также для обеспечения возможности актуализации информации об объекте негативного воздействия в государственном реестре в случае изменения критериев.
2.2. Обеспечить работу по анализу и приведению приказов Минприроды России в соответствие со сведениями о технологических показателях наилучших доступных технологий, содержащихся в информационно-технических справочниках.
2.3. Обеспечить работу по мониторингу правоприменительной практики нормативных правовых актов, направленных на реализацию Федерального закона № 219-ФЗ и их актуализации.
3. Министерству природных ресурсов и экологии Российской Федерации:
3.1. Привести в соответствие с требованиями Федерального закона № 219-ФЗ в части утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и предоставления отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности) следующие нормативные правовые акты:
Приказ Минприроды России 16 февраля 2010 года № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)»;
Приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 года № 50 «О Порядке разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение».
4. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации рассмотреть возможность оказания поддержки предприятиям водоснабжения и водоотведения Фондом развития промышленности.