«Актуальные вопросы модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с высокой степенью износа: законодательные новации и правоприменительная практика»

Рекомендации

Утверждены на заседании
Комитета Совета Федерации
по федеративному устройству,
региональной политике, местному
самоуправлению и делам Севера
(протокол № 211 от 20 декабря 2019 года)

В соответствии с пунктом 4.16 Плана мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на осеннюю сессию 2019 года Комитет Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера (далее – Комитет) 10 декабря 2019 года провел «круглый стол» на тему «Актуальные вопросы модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с высокой степенью износа: законодательные новации и правоприменительная практика».

В ходе заседания «круглого стола» участники обсудили вопросы модернизации коммунальной инфраструктуры, достигшей высокой степени износа – более 60%, уделив особое внимание вопросам модернизации таких объектов в населенных пунктах с численностью населения менее 500 тысяч человек (далее – малые и средние города). Обсудив вопросы состояния объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, размера капитальных вложений, необходимых для приведения таких объектов в нормативное состояние с учетом средств, предусматриваемых при установлении регулируемых цен (тарифов), а также средств бюджетной системы и внебюджетных источников, участники заседания отметили следующее.

Реформирование отрасли жилищно-коммунального хозяйства в России продолжается более 15 лет. Очевидно, что многие проблемы отрасли, в том числе организация и проведение капитального ремонта многоквартирных домов и ликвидация непригодного для проживания жилищного фонда в последние годы нашли свое решение. Однако вызовом настоящего времени для отрасли является высокая изношенность и технологическое отставание систем и объектов коммунальной инфраструктуры.

Согласно информации, представленной государственной корпорацией – Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее – Фонд), отрасль характеризуется высоким уровнем износа объектов и систем коммунальной инфраструктуры[1]. Это подтверждается характером региональных заявок на предоставление финансовой поддержки в 2019 году, более половины которых направлены на модернизацию объектов систем теплоснабжения и водоотведения с уровнем износа, превышающего 90%. Наряду с этим итоги инвентаризации систем водоснабжения и водоотведения, проведенной на основании данных субъектов Российской Федерации в рамках реализации федеральных проектов «Чистая вода» и «Оздоровление Волги», показали, что средний уровень физического износа объектов составил от 50,18% (сооружения водоподготовки) до 72,69% (очистные сооружения канализации).

В Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства до 2020 года[2] (Стратегия-2020) одним из основных приоритетов государственной политики определена модернизация систем и объектов жилищно-коммунального хозяйства. При этом подчеркивается, что для обеспечения модернизации инвестиционно непривлекательных объектов жилищно-коммунального хозяйства необходимо принимать специальные меры, направленные на стимулирование консолидации активов предприятий, контролируемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на уровне субъектов Российской Федерации с последующей их передачей в управление частным операторам на основе концессионных соглашений. Таким образом, согласно Стратегии-2020 концессия представляется как единственный приоритетный вариант решения проблемы модернизации коммунальной инфраструктуры.

Согласно информации Минстроя России в регионах реализуются 70 инвест-проектов на общую сумму более 227 миллиардов рублей, из которых более 139 миллиардов (61%) составляют средства частных инвесторов[3]. Для увеличения количества объектов отрасли, передаваемых в концессию, и объемов внебюджетного финансирования инвестиционных проектов в предыдущие годы была проведена работа по совершенствованию концессионного законодательства. Однако, несмотря на выстроенную законодательную систему концессионных отношений между органами публичной власти и инвесторами, ее широкое применение осложняется наличием высоких рисков как для концедента, так и для концессионера.

По оценкам экспертов, сложившаяся ситуация приводит к тому, что только 3% концессионных проектов может быть реализовано без государственной поддержки, 10% — с поддержкой в виде повышения процентной ставки Центрального банка Российской Федерации на 4%, 14% — посредством субсидирования процентной ставки, а 73% — не могут быть реализованы без государственной помощи.

Отмечаем, что низкий уровень инвестиционной привлекательности систем и объектов коммунальной инфраструктуры характерен, прежде всего, для малых и средних городов. Такая ситуация связана с отсутствием необходимого объема бюджетного финансирования, а также с отсутствием представляющего интерес для инвестора объема реализации коммунальных ресурсов и уровня тарифного регулирования. В этой связи для указанных территорий требуется выработка отдельных подходов к решению проблем модернизации коммунальной инфраструктуры и повышения инвестиционной привлекательности малых и средних городов.

Предоставление финансовой поддержки на реализацию проектов по модернизации систем и объектов коммунальной инфраструктуры в настоящее время осуществляется в большей части Фондом, деятельность которого продлена до 1 января 2026 года.

За период с 2016 года по 2017 годы с участием Фонда в 22 субъектах Российской Федерации были подготовлены и реализованы 43 проекта в сферах тепло-, водоснабжения, водоотведения и обращения с твердыми коммунальными отходами. Финансовая поддержка Фонда была направлена на подготовку 4 проектов, реализацию 38 проектов и на субсидирование процентной ставки по 1 проекту модернизации. Общая стоимость мероприятий составила 10 млрд. рублей, из которых средства Фонда – 5 млрд. рублей, инвестиционные средства – 4 млрд. рублей, а средства региональных и местных бюджетов – 1 млрд. рублей. В целом при участии Фонда построено и модернизировано 83 объекта коммунальной инфраструктуры и более 110 км сетей коммунального снабжения.

В настоящее время в связи с возобновлением действия механизма предоставления субъектам Российской Федерации финансовых средств Фонда на субсидирование процентной ставки по проектам модернизации коммунальной инфраструктуры[4] возросло количество поступающих заявок субъектов Российской Федерации. В частности, по состоянию на 3 декабря 2019 года Фонд одобрил 21 заявку от 12 субъектов Российской Федерации на общую сумму 5 686 014 693,30 рублей, в том числе за счет средств Фонда – 2 782 336 030,00 рублей. При этом финансовая поддержка по всем проектам направлена на софинансирование части расходов по созданию, реконструкции, модернизации объектов коммунальной инфраструктуры в сферах теплоснабжения (5 проектов), водоотведения (14 проектов), что позволит создать на территории 18 населенных пунктов (численностью около 969 тыс. человек) современную коммунальную инфраструктуру. В ближайшее время предполагается рассмотреть еще 113 заявок от 42 субъектов Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда на реализацию проектов в сфере водоотведения и теплоснабжения с ориентировочной стоимостью 26,72 млрд. рублей (средства Фонда – 14,7 млрд. рублей).

Также необходимо отметить, что по поручению Заместителя Председателя Правительства В.Л. Мутко Минстрой России совместно с Минэнерго России, Минфином России, Минэкономразвития России и Фондом рассматривает вопрос о разработке и внесении в Правительство Российской Федерации проекта постановления Правительства Российской Федерации, предусматривающего внесение изменений в государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации». Предполагается, что в рамках государственной программы будет реализована отдельная подпрограмма, предусматривающая реализацию мероприятий по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, износ которых достиг более 60%, в том числе и по привлечению инвестиций в инфраструктурные проекты в сфере теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения[5].

В настоящее время Минстрой России совместно с федеральными органами исполнительной власти, экспертным сообществом, общественными организациями, крупными ресурсоснабжающими организациями осуществляет разработку Стратегии развития жилищно-коммунального хозяйства на период до 2035 года (далее – проект Стратегии-2035). Согласно указанному проекту, Стратегия-2035 обеспечивает преемственность целей, задач и мероприятий, заложенных в Стратегии-2020, по итогам выполнения которой не все предусмотренные механизмы и задачи были реализованы в достаточной мере, а также преемственность тех механизмов, которые доказали свою эффективность на практике и нуждаются в дальнейшем развитии.

В этой связи согласно проекту Стратегии-2035 в качестве решения проблемы модернизации коммунальной инфраструктуры предполагается осуществить переход к централизованному комплексному долгосрочному планированию и долгосрочному ценообразованию. Для этого рассматривается вопрос о создании на уровне субъектов Российской Федерации единых центров принятия технологических, инвестиционных, ценовых решений, решений по утверждению планов комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, проведении укрупнения предприятий коммунального комплекса и введения прямого финансирования капитальных затрат в коммунальные предприятия муниципальных образований с низким уровнем инвестиционной привлекательности посредством включения таких объектов в государственные программы институтов развития в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Предполагается, что это позволит осуществить комплексную модернизацию коммунальных систем, ликвидировав накопленный износ и технологическую отсталость, достичь нормативного уровня качества коммунальных услуг и их технологической доступности.

С учетом рассмотренных вопросов по теме заседания, участники «круглого стола» решили рекомендовать:

1. Правительству Российской Федерации:

рассмотреть вопрос об ускорении внесения изменений в государственную программу Российской Федерации «Обеспечение доступным и комфортным жильём и коммунальными услугами граждан Российской Федерации», утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2017 года № 1710, в части включения отдельной подпрограммы, предусматривающей реализацию мероприятий по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, износ которых достиг более 60%;

рассмотреть вопрос о целесообразности интегрирования в национальный проект «Экология» отдельного федерального проекта, направленного на модернизацию сетей водоснабжения и водоотведения, износ которых достиг более 60%;

рассмотреть вопрос о включении в план законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2020 год законопроектов «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О внесении изменения в статью 174¹ Налогового кодекса Российской Федерации (в части освобождения ресурсоснабжающих организаций, осуществляющих деятельность на основании концессионных соглашений в „малых“ городах, от обязанности исчислять налог на добавленную стоимость)», разработанных Минстроем России в соответствии с поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.Л. Мутко от 24 апреля 2019 года № ВМ-П9-3424.

2. Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации совместно с государственной корпорацией – Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства:

рассмотреть вопрос о разработке единых форм долговременного статистического наблюдения за технико-экономическим состоянием объектов коммунальной инфраструктуры;

рассмотреть вопрос о разработке и внедрении методики комплексного определения показателей технико-экономического состояния объектов коммунальной инфраструктуры (теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газораспределение), предусматривающей показатели физического износа и энергетической эффективности, порядок проведения обследования и анализа текущего состояния объектов и сетевого хозяйства;

рассмотреть вопрос о разработке автоматизированной системы мониторинга и комплексного расчета показателей технико-экономического состояния объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, газораспределения;

рассмотреть вопрос о выработке предложений по закреплению полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по проведению ежегодной актуализации данных о технико-экономическом состоянии систем и объектов коммунальной инфраструктуры (теплоснабжение, водоснабжение, водоотведение, газораспределение) с обязательным размещением указанной информации в автоматизированной информационной системе, определенной Минстроем России;

содействовать проведению в субъектах Российской Федерации, не вошедших в состав участников федерального проекта «Оздоровление Волги» национального проекта «Экология», инвентаризации систем и объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в целях получения полной и достоверной информации о фактическом технико-экономическом состоянии объектов коммунальной инфраструктуры в целях учета актуальной информации при доработке показателей федерального проекта и дополнения его участников за счет субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены водные артерии, относящиеся к бассейну реки Волги;

инициировать подготовку субъектами Российской Федерации предложений о завершении строительства объектов коммунальной инфраструктуры, отнесенных к объектам незавершенного строительства, в рамках реализации федеральных проектов «Чистая вода», «Оздоровление Волги», мероприятий, софинансируемых Фондом содействия реформирования жилищно-коммунального хозяйства, а также мероприятий, планируемых к реализации в рамках программы модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с высокой степенью износа – свыше 60 проектов;

рассмотреть вопрос о формировании механизма по предоставлению органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления субсидии на проведение инженерных изысканий и подготовку (корректировку) проектно-сметной документации на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов коммунальной инфраструктуры;

рассмотреть вопрос о возможности возобновления перекрестного субсидирования в отраслях жилищно-коммунального хозяйства и введении порядка предоставления субсидий организациям коммунального комплекса на цели возмещения расходов, возникающий при покрытии разницы в тарифах;

рассмотреть вопрос о внесении изменений в Федеральный закон от 7 декабря 2011 года № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в части расширения в отрасли водоснабжения и водоотведения различных способов управления имуществом водохозяйственного комплекса посредством применения форм государственно-частного партнерства;

рассмотреть вопрос о разработке предложения по установлению льготного налога на имущество на вновь построенное и реконструированное имущество коммунальной инфраструктуры в рамках федеральных проектов «Чистая вода», «Оздоровление Волги»;

рассмотреть вопрос об организации в 2020 году всестороннего обсуждения подходов к разработке концепций технических регламентов «О безопасности водоснабжения» и «О безопасности водоотведения», которые будут направлены на установление обязательных для применения и исполнения требований по обеспечению функциональной безопасности сетей централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения (канализации) на всех этапах их жизненного цикла, применяемых материалов и изделий (сырье для изготовления, трубы, арматура, колодцы), обеспечения жизни и здоровья граждан и охраны окружающей среды, создания справедливой конкуренции в сфере производства и поставок;

3. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не вошедших в состав участников федерального проекта «Оздоровление Волги» национального проекта «Экология», совместно с органами местного самоуправления:

провести инвентаризацию систем и объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения в целях получения полной и достоверной информации о фактическом технико-экономическом состоянии объектов коммунальной инфраструктуры в целях учета актуальной информации при доработке показателей федерального проекта для возможности вхождения в программу;

провести работу по анализу технического состояния имеющихся на территориях объектов коммунальной инфраструктуры, являющихся объектами незавершенного строительства, в целях определения целесообразности их достройки и ввода в эксплуатацию;

подготовить и представить в Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации предложения о проведении завершения строительства объектов коммунальной инфраструктуры, являющихся объектами незавершенного строительства, в рамках реализации федеральных проектов «Чистая вода», «Оздоровление Волги», а также в рамках мероприятий, софинансируемых государственной корпорацией – Фондом содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, и планируемых Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации программ модернизации объектов коммунальной инфраструктуры с высокой степенью износа – свыше 60 процентов.