Детский туризм: проблемы и перспективы. Особенности реализации конституционного права несовершеннолетних на отдых

Рекомендации

РЕКОМЕНДАЦИИ

заседания «круглого стола» на тему «Детский туризм: проблемы и перспективы. Особенности реализации конституционного права несовершеннолетних на отдых

1. г. Москва 9 апреля 2025 года зал 808а

(очно и в формате видео-конференц-связи)

В соответствии с Планом мероприятий Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на весеннюю сессию 2025 года Комитетом Совета Федерации по социальной политике совместно с Комитетом Совета Федерации по экономической политике, Комитетом Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству проведено заседание «круглого стола» по теме «Детский туризм: проблемы и перспективы. Особенности реализации конституционного права несовершеннолетних на отдых».Основные направления развития туризма в России определены в Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 года[1] (далее – Стратегия), в которой особое внимание уделено развитию детского туризма. Характер детского туризма обусловлен реализацией трёх базовых функций: развития личности (обучение, воспитание), отдыха и оздоровления. Социальный характер детского туризма заключается в оплате государством перечисленных услуг, стимулировании частоты поездок и повышении доступности путешествий с семьей или детей отдельно от родителей. Согласно Стратегии задачей развития детского туризма к 2035 году должно стать увеличение численности детей, отдохнувших в детских оздоровительных лагерях, до 10 млн. человек в год.Действующее законодательство Российской Федерации в сфере организации и развития детского туризма, а также отдыха и оздоровления детей постоянно совершенствуется. Так, в 2022 году принят Федеральный закон о запрете перепрофилирования детских лагерей^[2], в 2023 году — об ограничении доступа посторонних на детские пляжи^[3], утверждён Алгоритм по проведению оценки соответствия организаций отдыха детей и их оздоровления обязательным требованиям^[4]. С 1 января 2025 года вступили в силу нормы закона, направленного на обеспечение инклюзивного отдыха детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья (далее – ОВЗ)^[5]. А с 1 апреля 2025 года вступили в силу нормы закона, который ввели требования к программам воспитательной работы в детских лагерях, включая патриотическое воспитание^[6].Под эгидой Министерства просвещения Российской Федерации в сентябре 2024 года стартовала работа по стратегическому планированию развития сферы детского отдыха в России и разработке плана мероприятий по реализации Основ государственного регулирования и государственного контроля организации отдыха и оздоровления детей[7]. В 2024 году в России работало 39,5 тыс. детских лагерей, в которых летом отдохнули более 5,7 млн детей (около 30% от общего числа школьников), из них свыше 1,5 млн — дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации, в том числе дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети-инвалиды и дети с ОВЗ. Проведено свыше 5,5 тыс. инклюзивных смен, в которых приняли участие более 509 тыс. человек. В разных регионах России смогли отдохнуть 79 тыс. детей из воссоединенных субъектов Российской Федерации и более 188 тыс. детей участников специальной военной операции^[8]. Оздоровительные лагеря на Черноморском побережье, в Крыму, на берегу Каспийского и Японского морей, а также в Адыгее, на курортах Кавказских Минеральных Вод бесплатно посетили свыше 1,2 млн детей из районов Крайнего Севера и Арктической зоны.По информации Минпросвещения России в субъектах Российской Федерации создано 505 центров, станций детско-юношеского туризма, краеведения и экскурсий. В 48 субъектах утверждены и реализуются программы развития центров и станций детско-юношеского туризма. Всего проведено 67 472 (в 2022 году – 60939) походов, в которых приняло участие 1 466 695 (в 2022 году — 1 208 792) обучающихся.В 2024 году было проведено 283 125 мероприятий (больше на 91404, чем в 2022 году) по формам туристско-краеведческой деятельности, с общим количеством участников – 5 344 316 (в 2022 году 4 548 092) человека. Наибольшее количество обучающихся – 27355 приняло участие во Всероссийском конкурсе походов и экспедиций обучающихся.С 2022 года реализуется единый каталог маршрутов школьного познавательного туризма, который размещен на отдельном ресурсе «https://школьныйтуризмроссии.рф». 88 субъектов Российской Федерации принимают участие в проекте Минпросвещения России «1000 маршрутов» по разработке маршрутов «Знаю и люблю свою страну». На сайте проекта собрано более 1990 маршрутов в городской и природной среде, которые, как правило, краткосрочные (одно- или двухдневные), и имеют подробное описание всех достопримечательностей. Значительная часть маршрутов посвящена военно-патриотической тематике. В них включены мемориальные комплексы и памятные места, посвященные увековечению памяти мирных жителей, погибших от рук нацистов и их пособников в годы Великой Отечественной войны.Маршруты определяют доступность для детей с ОВЗ и детей-инвалидов, а также учитывают особенности подачи содержания маршрута с точки зрения адаптированности для детей с ОВЗ и разнообразны по видам туризма (пешие – 1212, водные – 47, велосипедные – 22, горные – 41, конные – 4, парусные – 1, лыжные – 20, спелео – 3 и комбинированные – 641).По информации Минкультуры России ежегодно реализуются культурно-просветительские программы для школьников, в которых принимают участие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области культуры, образования и туризма, туристические компании, музеи, объекты питания и размещения, а также центры историко-культурного наследия и туристско-информационные центры регионов. В 2024 году в программе приняли участие 70 000 школьников по 65 культурно-просветительским маршрутам, которые проходили в 29 субъектах Российской Федерации. Школьники стали участниками программ, направленных на сохранение семейных ценностей и традиций, реализовавшихся в рамках Года семьи, а также посвященных памятным датам: 80 лет со дня снятия блокады Ленинграда; 225 лет со дня рождения А.С. Пушкина; 100 лет со дня рождения В.П. Астафьева; 500 лет Новодевичьему монастырю. В 2025 году запланировано участие не менее 60 000 школьников.С 2023 года Минкультуры России инициирована культурно-просветительская программа для школьников из воссоединенных регионов «Культурная карта 4+85» (далее – Программа, Проект). Программа является своеобразным аналогом «Пушкинской карты»: ежегодно она позволяет школьникам путешествовать по стране и знакомиться с богатейшим историко-культурным и научно-техническим наследием России. В 2024 году в рамках Проекта реализовано 3 маршрута: Москва, Тула и Ростов-на-Дону — с 3 июня по 6 декабря для групп детей в возрасте от 8 до 17 лет. В Программе приняли участие более 4 тыс. школьников из Луганской Народной Республики, почти 4 тыс. из Донецкой Народной Республики, более 1 тыс. из Запорожской области и около 500 детей из Херсонской области. Проект будет продолжен в 2025 году.Кроме того, при поддержке Минкультуры России Российское военно- историческое общество ежегодно проводит военно-исторические лагеря. Программы данных лагерей включают комплекс мероприятий по изучению истории Отечества, занятия прикладными видами спорта, получение начальной военной подготовки, участие в военно-исторических реконструкциях сражений и памятных мероприятий российской военной истории, в военно-археологических раскопках на полях бывших сражений, а также встречи с Героями России и Советского Союза, ветеранами войн, экскурсии. В 2024 году проведено 5 военно-исторических лагерей в Республике Марий Эл, Чувашской Республике, Алтайском крае, Ульяновской и Челябинской областях, участниками которых стали 4,5 тысячи детей.В рамках реализации программы гражданско-патриотического и общественно полезного туризма «Больше, чем путешествие» с 2022 года отправились в путешествия по Российской Федерации больше 200 тысяч молодых людей. В 2024 году участникам для выбора были доступны 576 матричных программ, 379 программ в рамках спецпроектов, 495 туроператоров, туры в 82 региона. Разработаны различные проекты, в том числе: «Своих не бросаем» (совместно с Минобороны России) с целью реабилитации и социальной поддержки членов семьи погибших участников СВО; «Новые горизонты» — направлен на поддержку молодежи из воссоединенных регионов; «Больше, чем работа» — более 5700 участников прошли производственную практику, стажировки с дальнейшей возможностью трудоустройства; «Открываем Россию заново» – экспедиции, исследования, реализация социально значимых проектов и другие. В части повышения транспортной доступности важной мерой по развитию детского туризма должна стать круглогодичная скидка для детей от 10 до 18 лет в поездах дальнего следования^[9]. Новый подход устанавливает льготу на проезд детей — граждан России за счёт государственной поддержки на круглогодичной основе, а не с сентября по май, как было раньше^[10].В настоящее время ребёнок в возрасте до 5 лет имеет право на бесплатный проезд, если он не занимает отдельное место. Для детей до 10 лет действует детский тариф, который составляет от 35% до 70% от стоимости взрослого билета в зависимости от класса поезда и вагона^[11]. Действует также круглогодичный тарифный план «Большая семья», который предусматривает скидку 15 % в купейных вагонах, он распространяется на семьи с тремя и более детьми. В 2025 году разработана новая маркетинговая акция «Путешествуй с детьми», в рамках которой с 13 января по 31 мая и с 1 сентября по 31 декабря в купейных вагонах предоставляется 15% скидка для взрослых пассажиров, билеты которых оформлены в одном заказе с ребенком до 18 лет включительно.В летний период 2024 года обеспечена железнодорожная перевозка порядка 688,4 тыс. детей, что на 1,3 % больше аналогичного периода прошлого года (679,8 тыс. детей в 2023 году) в составе 9 тыс. организованных групп детей. В 2025 году поступили заявки на 645 тыс. человек на перевозку детей в составе организованных детских групп. Будет сформировано 14 составов из вагонов последних лет постройки, оборудованных экологически чистыми биотуалетными комплексами, автоматизированными системами питьевого водоснабжения (кулерами), кондиционерами. Кроме этого, перевозка организованных групп детей осуществляется в составах регулярных поездов с аналогичными требованиями. Особое внимание будет уделено детским патриотическо-образовательным проектам: «Поезд Памяти» с 20 июня по 5 июля; «Поезд героев!» с 7 по 15 сентября; молодежный проект «Большая перемена» с 30 августа по 29 сентября.С 20 января 2025 года вступил в силу приказ Минтранса России^[12]
о 50% скидке на детские авиабилеты российских перевозчиков^[13]. По данным Росавиации, с конца декабря 2024 года и по состоянию на 20 марта 2025 года с предоставлением 50 % скидки перевезено уже 422 505 детей, продано билетов со скидкой детям до 12 лет – 842 680.Правом на перевозку по льготному тарифу в рамках программы обладают, в том числе граждане Российской Федерации до 23 лет, лица, имеющие удостоверение многодетной семьи, а также граждане, зарегистрированные на территории регионов, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, в отношении перевозок по дальневосточным направлениям; граждане до 23 лет, лица, имеющие удостоверение многодетной семьи, зарегистрированные по месту жительства на территории Калининградской области.Также в рамках программы обеспечивается перевозка детей-инвалидов, проживающих в Дальневосточном федеральном округе, до места лечения и обратно по специальному тарифу, а также лиц, их сопровождающих. В 2025 году в рамках взаимодействия с Фондом социального страхования Российской Федерации планируется перевозка 20 528 пассажиров. Вместе с тем остается ряд проблем, сдерживающих развитие детского туризма и отдыха. Необходимо дальнейшее совершенствование нормативно-правовой базы, инфраструктуры, мер государственной поддержки организаций, работающих в указанной сфере, и льготных категорий граждан, а также подготовка квалифицированных и в необходимом объеме кадров, повышение качества и безопасности услуг, продвижение лучших федеральных и региональных практик. Кроме того, на заседании «круглого стола» обсуждались государственные меры поддержки организаций туриндустрии, пострадавших в связи с последствиями крушения танкеров в Керченском проливе в декабре 2024 года, в том числе детских организаций отдыха детей и их оздоровления. В Краснодарском крае на территории города-курорта Анапы и Темрюкского района, которые в большей степени пострадали, осуществляют деятельность 1223 организации и индивидуальных предпринимателя с соответствующими видами экономической деятельности. Это гостиницы, аквапарки, дельфинарии, зоопарки, базы отдыха, турагентства, туроператоры и другие. Из них на территории города — курорта Анапа находятся 25 стационарных организаций от­дыха детей и их оздоровления сезонного или круглогодичного действия (далее – лагерь), общей вместимостью 21 751 место, в том числе: 4 – госу­дарственной формы собственности; 3 – муниципальной; 18 – частной. На территории Темрюкского района находится 2 лагеря частной формы собственности.

Учитывая, что на территории Красно­дарского края продолжает действовать федеральный режим чрезвычайной ситуации, количество отказов от бронирования путевок в лагеря, расположенные в г. Анапе, Темрюкском и Славянском районах, постоянно растет. По состоянию на 9 апреля 2025 года в лагеря поступили отказы от бронирования порядка 17,3 тыс. путевок.

Турбизнесу пострадавших районов Краснодарского края будет оказана государственная поддержка, направленная на изменение сроков уплаты налогов, сборов, страховых взносов лицами, которые осуществляют предпринимательскую деятельность. Отсрочки получат гостиницы, санатории, объекты туристского показа, туристские организации, детские лагеря и здравницы[14]. Если в октябре проблемы сохранятся, то возможна дополнительная отсрочка, и обязательства будут перенесены на следующий год.

Фондом микрофинансирования Краснодарского края введен новый микрозайм «Специальный Анапа» в размере от 100 тыс. рублей до 5 млн рублей сроком до 3 лет, процентной ставкой 2 % годовых. Получателями микрозайма являются субъекты малого и среднего предпринимательства, осуществляющие предпринимательскую деятельность в пределах территорий г. Анапы и Темрюкского района. По данному микрозайму предусмотрена отсрочка по оплате основного долга до 9 месяцев и реструктуризация задолженности путем увеличения срока возврата микрозаймов до 3 лет без увеличения процентной ставки.

Прорабатываются и другие меры поддержки, в том числе Минэкономразвития России — предоставление субсидий детским лагерям и санаториям на сохранение трудовых коллективов в размере минимального размера оплаты труда с мая по октябрь 2025 года, руководством Краснодарского края — отсрочка уплаты арендной платы в 2025 году.

Отмечено также, что представители туристского бизнеса г. Анапы на случай запрета Роспотребнадзора купаться в море подготовили альтернативные предложения: санаторно-курортное лечение, бассейны, аквапарки, различные экскурсии в парки приключений, музеи и другие услуги.

Участники заседания «круглого стола» отметили актуальность рассмотренной темы, важность развития детского туризма, отдыха и оздоровления детей, а также своевременного информирования о мерах государственной поддержки, к которым нужно заранее готовиться субъектам Российской Федерации, родителям и предприятиям туристской индустрии.

Учитывая изложенное, участники «круглого стола» рекомендуют:

1. Принять к сведению информацию о развитии детского туризма, отдыха и оздоровления.

2. Рекомендовать:

2.1. Министерству экономического развития Российской Федерации совместно с Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органами государственной власти Краснодарского края в отношении организаций туриндустрии, пострадавших в связи с последствиями крушения танкеров в Керченском проливе в декабре 2024 года:

— продолжить мониторинг эффективности мер государственной поддержки;

— рассмотреть возможность предоставления субсидий на сохранение трудовых коллективов в размере минимального размера оплаты труда с мая по октябрь 2025 года.

2.2. Министерству просвещения Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органами государственной власти Краснодарского края:

— инициировать рассмотрение вопроса предоставления субсидий для сохранения трудовых коллективов в размере минимального размера оплаты труда с мая по октябрь 2025 года для детских организаций отдыха детей и их оздоровления, находящихся в пострадавших в связи с последствиями крушения танкеров в Керченском проливе в декабре 2024 года районах Краснодарского края.

2.3. Министерству просвещения Российской Федерации совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественными организациями:

— продолжить работу по стратегическому планированию развития сферы детского отдыха в России и разработке плана мероприятий по реализации Основ государственного регулирования и государственного контроля организации отдыха и оздоровления детей;

— провести совместно с органами государственной власти Краснодарского края выездное совещание на территории города — курорта Анапа по вопросу возможностей детского туризма, отдыха и оздоровления с посещением организаций отдыха детей и их оздоровления и с участием представителей средств массовой информации.

2.4. Министерству просвещения Российской Федерации совместно с Министерством культуры Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации:

— рассмотреть вопрос о награждении школьников, педагогических работников, представителей туристской индустрии за достижения в развитии детского туризма.

2.5. Министерству транспорта Российской Федерации, Федеральному агентству воздушного транспорта совместно с Министерством обороны Российской Федерации:

— проработать возможность отмены запрета на полеты в международный аэропорт «Краснодар», Краснодарский край.

2.6. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития Российской Федерации, органами государственной власти Краснодарского края:

— рассмотреть вопрос о мерах государственной поддержки транспортных предприятий, участвующих в организации экскурсионных автобусных маршрутов, в том числе детских, пострадавших в связи с последствиями крушения танкеров в Керченском проливе в декабре 2024 года.

2.7. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с Министерством внутренних дел Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации, общественными организациями:

— рассмотреть вопрос о разработке проекта федерального закона, касающегося внесения изменений в статью 12.23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с целью снижения административных штрафов за нарушения, прямо не влияющие на безопасность жизни и здоровья организованных автобусных перевозок групп детей;

— проработать возможность внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2023 № 2060 «Об утверждении Правил движения тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства» с целью отмены обязательных требований по выплате компенсации за вред, причиняемый тяжеловесным транспортным средством автомобильным дорогам в отношении автобусов, осуществляющих туристско-экскурсионные перевозки, для снижения стоимости фрахта;

— проработать возможность пересмотра Правил организованной перевозки группы детей автобусами, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2020 года № 1527, в сторону их упрощения, предусмотрев, в том числе возможность не только исключать из списка участников перевозки, но и вносить нового участника перевозки без изменения заявленного количества детей и взрослых в поданном уведомлении.

2.8. Министерству транспорта Российской Федерации совместно с ОАО «Российские железные дороги», общественными организациями, работающими в сфере детского туризма рассмотреть возможность:

— внесения изменений в приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 5 сентября 2022 года № 352 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом» с целью сокращения срока и размера штрафа при изменении состава организованных групп детей в связи с частыми изменениями состава детских групп (по причине болезней) и условий организации детских культурных, спортивных и других мероприятий, связанными с безопасностью (погодные условия, вирусные заболевания и др.);

— сокращения дефицита подвижного состава (плацкартных вагонов) для перевозки железнодорожным транспортом организованных групп детей во время высокого каникулярного сезона.

2.9. Министерству промышленности и торговли Российской Федерации совместно с Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством экономического развития Российской Федерации:

— проработать возможность внедрения программы льготного лизинга для отечественных туристических автобусов с целью повышения их конкурентоспособности на рынке туристических услуг;

— подготовить информацию и провести разъяснительную работу с транспортными компаниями и туроператорами о возможностях льготного приобретения транспортных средств, используемых для перевозки туристов.

2.10. Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека совместно с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Министерством просвещения Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, ОАО «Российские железные дороги», общественными организациями, работающими в сфере детского туризма, отдыха и оздоровления детей рассмотреть возможность:

— дополнения СП 2.5.3157–14 «Санитарно-эпидемиологические требования к перевозке железнодорожным транспортом организованных групп детей» положениями о том, что обеспечение их горячим питанием может осуществляться путем подвоза питания с железнодорожных станций в пути следования железнодорожных составов в связи с недостаточным количеством вагонов — ресторанов;

— внесения изменений в СП 2.4. 3648–20 «Санитарно-эпидемиологических требований к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» в части снижения требований к количеству сопровождающих при перевозках железнодорожным транспортом организованных групп детей (увеличить соотношение 1 взрослый к 17 детям (вместо 12) из расчета 54 мест в вагоне – 51 ребенок и 3 сопровождающих);

— внесения изменений в п. 3.11.2 СП 2.4.3648–20 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи» с целью сокращения обязательного временного интервала между сменами в организациях отдыха детей и их оздоровления для чартерных перевозок железнодорожным транспортом организованных групп детей (вернуться к требованиям, действовавшим до пандемии).

2.11. Министерству просвещения Российской Федерации совместно с органами государственной власти Краснодарского края:

— проводить информационную кампанию о возможностях детского отдыха и оздоровления в городе-курорте Анапа (санаторно-курортное лечение, бассейны, аквапарки, различные экскурсионные программы и другое).

2.12. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации, администрациям организаций отдыха детей и их оздоровления:

— при подготовке и реализации инициатив по развитию отдыха детей и их оздоровления обратить особое внимание на следующие вопросы:

— обеспечение запрета допуска отдыхающих на пляжи в случае невозможности приведения их в нормативное состояние для туристического сезона 2025 года;

— неукоснительное соблюдение требований в области пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах при организации детского отдыха и оздоровления;

— принять меры по своевременному выполнению предписаний и подготовке организаций отдыха и оздоровления детей к летнему сезону (оперативное заключение договоров на акарицидные обработки, поставку пищевых продуктов);

— продолжить подготовительную работу, обеспечивающую комплектование организаций отдыха детей и их оздоровления специалистами и персоналом, прошедшим предварительные медицинские осмотры и профессиональную гигиеническую подготовку, а также медицинское обследование персонала лагерей;

— обеспечить прохождение гигиенического обучения персонала, поступающего на работу в полном объеме;

— проработать вопросы оказания региональных мер поддержки организациям отдыха детей и их оздоровления вне зависимости от форм собственности;

— рассмотреть возможность увеличения количества мест в стационарных загородных организациях отдыха детей и их оздоровления, в том числе путем строительства новых объектов;

— обеспечить реализацию воспитательной деятельности в организациях отдыха детей и их оздоровления в соответствии с федеральной программой воспитательной работы календарным планом воспитательной работы;

— обеспечить утверждение примерной структуры официального сайта организации отдыха детей и их оздоровления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и формата предоставления информации;

— обеспечить создание и развитие региональных ресурсных центров по организации отдыха и оздоровления детей, в том числе в части выполнения функции методического сопровождения вожатых;

— продолжать организацию работы «горячих линий» по вопросам детского отдыха;

— провести в организациях отдыха детей и их оздоровления тематические дни, посвящённые 80-й годовщине Победы в Великой Отечественной войне 1941–1945 годов.

2.13. Органам государственной власти Краснодарского края совместно с органами власти муниципального образования муниципальный округ город — курорт Анапа:

— рассмотреть вопрос об отсрочке (отмене) применения туристического налога для средств размещения, находящихся в пострадавших в связи с последствиями крушения танкеров в Керченском проливе в декабре 2024 года районах Краснодарского края.

Заместитель председателя

Комитета Совета Федерации

по социальной политике М.И. Ахмадов