Член рабочей группы по подготовке поправок к Конституции Российской Федерации высказал предложение о закреплении в поправках понятия «федеральная территория».
В федеративных государствах и в ряде стран англосаксонской правовой системы территории с особым статусом имеют специальный правовой режим. К особенностям такого режима относятся специальные полномочия и прямое подчинение органов власти территорий федерального подчинения органам и должностным лицам федерального центра.
В США существует 14 федеральных территорий, представляющих собой субнациональные административные единицы, которые не входят в какой‑либо американский штат и находятся под контролем федерального правительства США. Главная особенность их правового статуса заключается в том, что они в отличие от американских штатов не являются суверенным образованиями. Особой административно-территориальной единицей в США является Округ Колумбия, не входящий ни в один из штатов. По своему правовому статусу данная территория схожа с территорией прямого федерального подчинения. Конгресс США обладает полной юрисдикцией в отношении Округа Колумбия и может отменять принятое на местном уровне регулирование.
Канада разделена на 10 провинций и 3 территории. В отличие от провинций территории Канады имеют только те полномочия, которые делегированы им федеральным правительством. Каждая территория имеет свой однопалатный парламент (легислатуру), который может принимать подзаконное регулирование по таким вопросам как содержание и организация территориальных судов как гражданской, так и уголовной юрисдикции, создание, содержание и управление тюрьмами, создание муниципальных учреждений, больниц, образовательных учреждений, а также вопросам, связанным с сохранением культуры и языков коренных народов. Высшим должностным лицом территорий является комиссар, который назначается Генерал-Губернатором Канады и который в своей деятельности подотчетен ему и Министру по делам Севера (Minister of Northern Affairs). Генерал-Губернатор и Министр по делам Севера могут направлять комиссару территории обязательные к исполнению инструкции, которые должны быть доведены им до сведения Исполнительного Совета территории (Executive Council) и Легислатуры.
В Австралии помимо 6 штатов также образованы 10 федеральных территорий. Наиболее крупными из них являются Австралийская столичная территория и Северная территория. Существенной особенности федеральных территорий является широкая возможность федеральных властей по регулированию отношений, складывающихся на той или иной федеральной территории, выходя за установленную статьей 51 Конституции Австралии сферу ведения, распространяющуюся в отношении штатов. В частности, в соответствии со статьей 122 Конституции Австралии Парламент Австралии может издавать законы, направленные на управление любыми территориями, входящими в состав Австралии, а также вправе предусмотреть представительство такой территории в любой палате Парламента Австралии по своему усмотрению. Тем самым в случае необходимости Парламентом Австралии может быть установлено любое правовое регулирование, применяемое в отношении федеральных территорий, в том числе вступающее в противоречие с законодательными актами таких территорий.
В Индии восемь так называемых «союзных территорий» с особым статусом. В силу статьи 239 Конституции Индии, союзные территории находятся под юрисдикцией федерального Президента, который «действует таким образом, какой он найдет подходящим, через назначаемого им администратора (в Национальной столичной территории Дели – Лейтенант-губернатора) с такой целью, какая ему будет указана». Президент может назначить какого‑либо губернатора штата в качестве администратора какой‑либо прилегающей союзной территории, и если губернатор будет таким образом назначен, то он будет осуществлять свои функции в качестве администратора независимо от Совета министров своего штата. Президент может посредством указа приостановить действие какого‑либо положения закона, принятого в отношении союзной территории.
В Малайзии существует три территории прямого федерального подчинения. В соответствии со статьей 1 Конституции Малайзии федеральными территориями являются Куала-Лумпур, Путраджая и Лабуан. Закрепляемый Конституцией Малайзии правовой статус штатов Малайзии не распространяется на Куала-Лумпур, Путраджая и Лабуан. Согласно пункту 9 приложения 9 к Конституции Малайзии управление данными федеральными территориями относится к ведению федерации и осуществляется федеральным правительством, в частности, Министерством федеральных территорий.
Приведенная практика зарубежных правопорядков подтверждает необходимость специального регулирования системы управления на территориях с особым статусом.
В России такими территориями являются, например, закрытые административно-территориальные образования, особо охраняемые природные территории, Арктическая зона. Повышенные требования к обеспечению безопасности, защите и охране окружающей среды (например, озера Байкал, Кавказских Минеральных Вод) или же к созданию условий по повышению инвестиционной привлекательности влияют на особенности управления данными территориями. Данные обстоятельства предопределяют необходимость закрепления специальных полномочий и иных условий особого правового режима таких территорий.
Поэтому предложение о необходимости закрепления в Конституции возможности создания федеральных территорий, которые не будут входить в состав территорий субъектов Российской Федерации, заслуживает особого внимания.
Данный вопрос требует детальной проработки и обсуждения с представителями субъектов Российской Федерации. Решение, которое будет принято по данному вопросу, должно учитывать позицию регионов и быть консолидированным.
Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству совместно с Комитетом Совета Федерации по федеративному устройству организовали проработку данного вопроса.
По итогам данной работы будут подготовлены согласованные предложения и выработаны оптимальные решения.
Поддержка данной инициативы потребует также принятия специального закона.