Так получилось, что почти 5 лет я работал руководителем сельского небогатого района в Республике Коми и как раз годы моей работы совпали с внедрением системы стратегического планирования в органах местного самоуправления в 2014 году
Нам повезло, — регион смотрел достаточно прогрессивно на это направление работы, был объявлен грантовый конкурс. Наш район стал одной из пилотных площадок и в качестве поощрения нам давали возможность заказать специальную группу технологов, и мы в режиме тренингов за 3 дня фактически отработали скелет Стратегии. В разработке Стратегии принимали участие, как представители органов власти, так и общественные организации, население, предприятия и организации, расположенные на территории муниципалитета.
Затем наши отделы и эта компания довели его до ума. Это тот пример, когда стратегия разрабатывалась в охотку, с интересом и с пользой
К чему я это все рассказываю? Да к тому, что стратегическое планирование – это нужный и важный инструмент, но подходы к его реализации не всегда хороши, что не позволяет сделать этот институт эффективным. Есть проблемы, которые я сейчас озвучу.
1. Правовые пробелы.
Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» впервые законодательно определил право муниципальных образований на осуществление стратегического планирования.
Но с введением данного закона в практику у муниципалитетов возникают вопросы к законодателю: какова цель стратегического планирования, какая роль отводится муниципальным образованиям в системе стратегического планирования, каким образом координируется государственное и муниципальное стратегическое планирование да и нужна ли стратегия вообще?
Так, положениями ст.39 Закона № 172-ФЗ определено, что в муниципальных районах и городских округах по решению органов МСУ «могут» разрабатываться, утверждаться (одобряться) и реализовываться стратегия социально-экономического развития и план мероприятий по её реализации, т. е. в законодательстве РФ не установлено обязательного характера разработки и наличия муниципальных стратегий.
Проведя анализ положений Бюджетного кодекса РФ, можно заметить, что из 6 видов документов стратегического планирования муниципального уровня обязательной разработке подлежат только два: прогноз социально-экономического развития на среднесрочный период и муниципальные программы. А это документы оперативного уровня – это всего лишь инструменты реализации стратегических задач. Таким образом, необходимо внести изменения в Бюджетный Кодекс Российской Федерации и определить, что составление бюджетов муниципалитетов и формирование этих бюджетных инструментов осуществляется на основании «документов стратегического планирования».
Также вызывает вопрос реализация Закона № 172-ФЗ в части согласования его положений с полномочиями органов МСУ, прописанными в Законе № 131-Ф3. Так, в числе вопросов местного значения такое понятие, как «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования», в законе не раскрывается. Кроме этого, органы МСУ наделены полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, разработке и утверждению программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры и т. д. Можно ли отнести эти документы к разделам Стратегии социально-экономического развития или это самостоятельные документы?
Ну и т. д. эту пробельность надо ликвидировать.
2. Говоря о стратегическом планирование на муниципальном уровне как механизме долгосрочного развития территорий, необходимо выстраивание цепочки «Федерация – Субъект – Муниципалитет».
Для этого необходима политическая воля, нормативно-правовая база и четкая методическая регламентация конкретных блоков описания социально-экономического развития.
Пример:
«Блок экономическое развитие.
Стратегическая цель Российской Федерации в экономике — рекомендуемая экономическая цель субъекта – рекомендуемые задачи субъекта (они же – государственные программы) – рекомендуемая цель муниципального образования – рекомендуемые задачи муниципального образования (они же – муниципальные программы). И так по каждому из разделов стратегического планирования.
В противном случае – стратегическое планирование является профанацией.
Еще один момент в продолжении темы необходимости создания единой методологии.
172-ФЗ определяет обязательность мониторинга и контроля за реализацией документов стратегического планирования. Однако у каждого муниципалитета свои показатели оценки документов, а плановые значения они устанавливают произвольно. В то время как данный инструмент мог бы стать отличным механизмом анализа при распределении грантов или дотаций субъектам.
Необходимо установить ряд базовых обязательных показателей для субъектов и для муниципалитетов. Далее – по оценке данных показателей можно будет делать выводы об эффективности политики субъекта/муниципалитета по оцениваемому направлению, а также своевременно принимать управленческие решения по предотвращению кризисных явлений в экономике. Поскольку показатели будут введены в государственный реестр документов стратегического планирования (ГАСУ), делать «срезы» возможно будет в любое необходимое время. И принимать любое федеральное бюджетное решение.
3. Проблемы инструментального характера, о чем сигнализируют коллеги из МСУ на местах. Документы стратегического планирования подлежат обязательной государственной регистрации в федеральном государственном реестре документов стратегического планирования. Однако ввод данной нормы создал ряд сложностей на уровне муниципалитетов, в том числе:
— работа закрытой части федерального сегмента ГАСУ на первых этапах давала существенные сбои (программа периодически самостоятельно закрывалась, данные не сохранялись и т. д.);
— работа в программе требовала не просто определения специалистов, а получения электронных цифровых подписей и установки программы КриптоПро, что повлекло необходимость дополнительных финансовых затрат для и так небогатых органов МСУ (причем на ежегодной основе – ЭЦП приобретается на 1 год на каждого сотрудника). Внести данные единожды не получится – муниципальные стратегические документы периодически изменяются, появляются новые – возникает необходимость систематической работы. Возложить на 1 сотрудника – не получается, поскольку ЭЦП это персональные данные, ключ не может передаваться третьему лицу
Работа по вводу информации в федеральный сегмент началась в мае 2016 года на уровне муниципалитетов. Однако по сегодняшний день она не завершена! Это связано с большим потоком документов стратегического планирования. Ряд документов, размещенных муниципалитетами в мае, по сегодняшний день не прошел регистрацию, в тоже время программа не позволяет вносить изменения в незарегистрированный документ. А программы с мая по текущую дату уже снова изменились.
Кроме этого, муниципалы сегодня по документам стратегического планирования работают как в федеральном, так и региональных сегментах ГАСУ. Это предполагает, что у одного и того же работника заведено несколько логинов в различных программах по одному блоку работы. Необходимо данную работу систематизировать, сведя эти базы воедино. Это не только «разгрузит» муниципалов, но и позволит более эффективно анализировать имеющиеся в единой базе данные.
В тоже время неясно, зачем обеспечивать защиту информации при вводе данных документов стратегического планирования, если их тексты в свободном доступе находятся в информационно-правовых системах (например, Консультант Плюс), а также на официальных сайтах ОМСУ.
Я не коснулся таких важных вопросов, относящей к данной теме – это бюджетная обеспеченность исполнения стратегий (а эта обеспеченность просто никакая) и темы распределения полномочий, которые также влияют на исполнение стратегий (к сожалению, поправками в ФЗ- №184 и 131-ФЗ ситуация, на мой субъективный взгляд, только усугубилась и была введена еще большая сумятица вводом таких понятий как «участие в обращение с отходами» или «дорожная деятельность»).
В заключение следует подчеркнуть, что принятие Закона № 172-ФЗ — это выход на новый уровень формирования единой системы стратегического планирования, ориентированной на координацию государственного и муниципального стратегического управления и необходимо этот инструмент довести до успешного функционирования.